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民众的信心是确立民主宪政的基石 杨建利 一.引言 在中共专制政权仍然统治着中国的今天就来谈论未来民主中国应采取什么样的国体和政体,似乎有"提前消费"之嫌。其实不然,任何经过严肃思考和充分研讨的目标设计对行动都具有一定的指导意义,而且,历史上的许多例子也告诉我们,由于事先没有对未来可能的选择作充分的酝酿,等历史时刻到来的时候,有机会影响那段历史走向的人们,或者由于目标不清盲目推进,或者由于缺少共识被为一人一党之私着想的野心家所误导,把历史引向了歧途。因此,关于未来中国民主宪政的讨论是非常必要的。然而,中国毕竟还处在专制政权的统治之下,任何目标的讨论都不可能不涉及到从专制转化到民主的过程理论问题。倘若我们的目标设计脱离了过渡时期的现实,那么,我们不仅可能是提前消费,而且更可能是望梅止渴。在过程理论中,有一个问题是至关重要的,那就是,如何树立民众对尚未尝试过的(至少是尚未全面尝试过的)民主政治的信心问题。这个问题目前还没有得到充分的注意和讨论,而我认为它是任何一种民主宪政的目标设计能否以最小可能的社会代价得以实现的核心问题。这个问题是由我在哈佛大学的一个研究题目"民众的信心对宏观经济环境的影响"所联想到的,在此抛出一些粗浅的看法,以期引出良玉来。 二.从中外历史上的例子谈起 信心的问题是随处可见可闻可感觉到的,它存在于人们生活的每一部分。虽然学术界,无论是经济学、政治学、社会学、还是心理学,都认识到了信心在人们决策过程中的重要性,但是都还没能把信心这个概念及其关联的东西形式理论化,而只是停留在描述的层次。这里,我们将试图用中外历史上的四个例子对信心及其重要性加以描述。事实上,许多历史上的倏忽变迁都与当时民众的信心有关。 1.美国的经济大萧条 本世纪三十年代初的西方经济大萧条影响了世界近一个世纪的政经发展和理论研究。对造成经济衰退的因素在此我们不去探究,我们感兴趣的是出现了衰退现象后民众的心理状态和相应的行为。当时美国的经济衰退现象出现以后,民众对总体经济形势的信心开始动摇,投资和消费开始减少,这更加重了经济衰退,更严重的经济衰退又反过来引起更多信心丧失,越缺乏信心就越消弱了投资和消费的需求,越多的人采取这样的行为就越增强了其他人采取同样行为的诱因,如此下去,经济越来越糟。经济学界公认,对经济没有信心具有自满足性(self-fulfillment)⑴,用通俗的话讲就是,越觉着不行就越不行。当时在任的美国总统胡佛“把随着股票市场崩溃而来的不景气看做一种心理现象。”⑵
他认为对实业界前途缺乏信心是个大罪过,并号召全国只要大家有信心美国就会很快走出经济困境,他还刻意制造经济萧条已经过去的信息,支持他的人把铁路沿线的广告牌租下,统统刷上一个标语:“早些时候经济萧条闹得很凶吧?”⑶,还大搞商业信心周一类的把戏。实际上,在这一点上胡佛并没有错,果真大家都有信心,哪怕每人增加一丁点投资和消费,整个经济形势就会迅速逆转。然而,极为不幸的是,胡佛终究没能重建这种信心,直至罗斯福取而代之实行新政,重振美国人民的信心后,经济才逐步走出困境。 2.清末满清皇朝立宪的失败 一九○五年日俄战争爆发,小小的日本战胜俄国,震惊世界。满清政府中的一些有识之士直觉到立宪的重要性。例如江苏名士张
致书袁世凯说:“日俄之胜负,立宪专制之胜负也。......今全球完全专制之国谁乎?”他们借着这些理由要求清廷在中国实行日本式的君主立宪制。于是清廷派出载泽率五大臣出洋考察宪政。清廷于一九○六年发布“预备立宪”上谕,并仿照日本明治维新设立宪政调查所的做法,诏设了考查政治馆,后来又改名为宪政编查馆。一九○八年又公布了钦定的“宪法大纲”,并规定以九年为预备立宪的期限。这部大纲虽然仍然规定了皇帝的至高权力,但理论上讲毕竟是一个进步。然而,各界民众对此均没有反应,对清廷的认识也没有因此改变,“欲防革命,舍立宪无他途”的预期功效也未达成。辛亥革命爆发之后,清廷面临着民主主义的巨大威胁,于是又想起了宪法的妙用,急命资政院起草宪法。不久就有“十九信条”的颁布。这部信条与上部大纲相比,有了根本的不同,基本上采取了所谓的“虚君共和制”,大体上可以称的上是一部民主宪法。从下面列出的有关条款中可以看出这一点⑷。 第三条.皇帝之权以宪法规定者为限。 第四条.皇帝继承之顺序,于宪法规定之。 第六条.宪法改正提案之权属于国会。 第八条.总理大臣由国会公选,皇帝任命之。皇族不得为总理大臣、其他国务大臣及各省行政长官。 第九条.总理大臣受国会之弹劾时,非解散国会即内阁总理辞职。 第十一条.不得以命令代替法律。 第十二条.国际条约非经国会议决,不得缔结。 第十三条.官制官规依法律定之。 第十四条.本年度之预算,未经国会议决,不得适用前年度预算;又预算内规定之岁出,预算案所无者,不得为非常财政之处分。 第十五条.皇室经费之制定及增减,依国会之决议。 第十六条.皇室大典不得与宪法相抵触。 放在当时的历史条件下,持平而论这应该说是一部相当进步的宪法。但是为什么这样一部好的宪法不能得以实施呢?当然,各种社会政治经济因素都可能起到了不同程度的影响,但是,民众的信心是一个不可忽略的因素。清廷那个时候几乎完全丧失了民众对它的信任,正象银行家不愿贷款给信誉不好的业者,即使他的项目是一个非常好的项目,民众对清廷能否真正地实施新宪法毫无信心,它既没有能力,历史也不可能给它充足的时间去重建民众对它的信任和信心。 3.原南斯拉夫境内的民族战争 共产党在南斯拉夫失去政权以后,科鲁西亚宣布独立并开始实施民主制,其境内的科鲁西亚人和塞尔比亚人的战争就爆发了。一般的解释认为,战争是由长期的民族仇恨造成的,之所以在这个时刻爆发是因为共产党当政时强力压制了民族矛盾,蕴藏了很久的仇恨和矛盾随着共产党的消失暴露出来了。但是细心的观察家发现,共产党当政前和当政中,两个民族基本上和睦相处,通婚现象较为普遍,并没有上面所说的那么严重的民族矛盾。美国芝加哥大学政治学家费伦(J.Fearon)著文指出⑸,战争是由塞尔比亚--境内的少数民族--对行将实施的民主政治没有信心造成的。理论上简单地讲,民主政治是以少数服从多数为原则的。而从实践的角度上来说,这个少数和多数不应该是固定的,而应该是随着议题的不同而相互交变,这样才能体现民主的真意。然而,在科鲁西亚(任何多民族国家),少数民族担心多数民族可能成为固定多数,多数民族的任何许诺都没有约束力,特别是在宪法没有明确规定必须保证少数民族的特定的利益的情况下,少数民族对民主政治能否合理地保证他们的利益缺乏信心,他们或者以独立作为他们的诉求或者掀起民族情绪以增加政治斗争的砝码,这两种行为都极易引起多数民族的强烈敌对,战争便很容易发生⑹。 4.威玛宪法和希特勒的极权 第一次世界大战后,德意志帝国瓦解,威玛共和国诞生,一九一九年二月颁布国家根本大法--威玛宪法。历来研究宪法的学者通常给于威玛宪法甚高的评价,“该部宪法吸取一八四九年宪法中之民主自由精神,并融合一九一八年革命行动中之社会主义主张,以及兼顾美、英、法之宪政经验,而规划出一套均衡的制度,堪称为战后最民主、最完备的宪法。”⑺ 人们不禁要问,具有这样好的一部宪法的威玛共和怎么会让希特勒得以建立其独裁政权呢?其间的原因是复杂的,不可能是一个单一因素造成的。但是,我们不应忽略这部理论上近乎完美的宪法脱离从专制往民主过渡以及新兴民主特殊历史时期的现实而构成的因素。在这个特殊时期,由于刚刚从专制的压迫下解放出来,代表各阶层利益的各种各样的政党有如雨后春笋,迅速出现在政治生活中。而威玛宪法规定了毫无限制的比例代表制,客观上鼓励了这种现象,其结果带来国会中政党林立,难以产生相对稳定的多数党内阁。自二十年代中期以后,几乎每一届国会都有四十个以上的政党,很难达成共识,导致平均每半年倒阁一次,政权频频出现危机,民众逐渐对民主政治丧失了信心,造成了希特勒可以建立极权的第三帝国的民众心理基础。另外,威玛宪法第四十八条规定,总统在紧急情况时,得行使个人统治权。这事实上成为防止独裁的一大漏洞。一九三四年八月兴德堡总统死,希特勒身兼总统与总理职权,肆行其独裁与侵略政策。 以上第一个例子说明了民众的信心对整个宏观环境的的重要影响。第二个例子告诉我们,制定宪法的人和欲实施宪法的当政者的信誉可能直接影响到民众对新宪政的的信任,没有信任便没有信心,哪怕宪法制定得十分完美。第三个例子揭示了,在多族群的国家,倘若少数民族对于以多数决为原则的民主制度能否合理地保护他们的利益没有信心,不仅民主政治难以稳定,而且可能发生国家瓦解和爆发民族战争。第四个例子启示我们,如果宪法的制定脱离了民主过渡时期和新兴民主时期的现实,由此而导致的各种社会政治经济问题都很可能造成民众对民主政治丧失信心,很可能因此抛弃民主。希特勒得以建立极权的例子还告诉我们,制定宪法时应尽量考虑各种可能性以求其完善。一部好的宪法对避免或解决民族争端、防止独裁、建立民主秩序等虽说不是充分的,但常常是必要的。 三.民主转型和新兴民主时期的重要因素 在讨论民主中国应采取什么样的国体和政体的时候,我们必须把民主转型和新兴民主时期的现实作为最重要考虑因素。从某种意义上我们甚至可以这么说,什么样的国体政体有助于建立民众对民主政治的信心、较顺利地民主转型、防止独裁回潮、较迅速稳健地把新兴的民主带入成熟期,什么样的国体政体就是较好的国体政体。事实上,如果民主精神已经深入人心,民主政治的运作对民众已经是轻车熟路,那么不同的宪政选择之差别并不具有根本的重要性。比如说,美国的总统制与英国的议会内阁制的差别就不是实质的。然而,当一个国家处在民主转型期或新兴民主期,不同的体制的选择很可能决定民主在这个国家相当一个时期的命运,希特勒的例子就可以说明这一点。我对有关国体和政体设计的具体学问研究不够,在此只能提出几个我本人认为值得注意的问题。 1.民主转型和新兴民主时期的国家会遇到各种各样的困境。在这个时期,各种政治力量的分化组合尚未达到动态平衡,而是处在动荡不稳定的的状态。因此,各类政策的共识都不容易达成,陷于政治僵局和濒于政治危机的可能性都较高。于是,政府很有可能没有能力履行他在经济、法治、社会保障、国防等领域的功能。而民众倾向于把由此带来的种种问题都归罪到新的制度头上,对民主政治的信心产生动摇,为独裁的回潮创造社会心理条件。因此,设计政体时应该考虑到这个时期政府的有效性。从上面希特勒的例子的教训可以看出,组成政府的毫无限制的比例代表制,似乎不宜采纳。 2.美国的政治学家林兹(J.Linz)在其总统制和议会制的比较研究专文中指出,总统制选举属于零和游戏,赢者全赢输者全输⑻。一般来讲,零和游戏较容易引起激烈的政争,由于民主传统非常薄弱,输掉的一方较容易循极端非民主的途径进行下一步的政治利益的争夺,赢的一方也就跟着大打出手,引起民众对所谓的“民主”政治的厌恶,民主传统就迟迟建立不起来,正常的健康的成熟的民主政治也就因此迟迟建立不起来。因此,做宪政设计应注意极量尽量避免零和政治竞争。这似乎和上面所说的避免绝对的比例代表制有所矛盾,如何解决这个矛盾无疑是一个难题。 3.原南斯拉夫境内的民族战争的例子提出了少数民族对以多数决为原则的民主政治的信心的重要问题。首先,宪法里必须明文规定如何保障个少数民主的合法合理利益。由于在中国,几个主要少数民族,在地理上都是比较集中的,联邦制是解决上面所说的固定多数困境的有效制度。严家其先生的“松散联邦”的构想⑼,更可以使少数民族放心地“试婚”,以便建立互信。只是其他方面的宪政设计需要与此配套,以尽量避免"试婚”阶段可能出现的问题。这也是一道难题。 四.宪政之学术研究以外的工作 本文一开头就指出了宪政研究对以最小可能的社会代价建立民主中国的必要性。但是,它远远不是充分的。只有当民众对民主政治有信心,并乐意遵循和共同致力于实现民主宪政之理想的时候,民主中国的基础才是坚固的,否则我们的一切的努力无非是书面的空谈。因此,包含以在中国确立民主宪政为目的之各方面工作的民主宪政运动便成为必须的了。 这里我只想提出几个目前面临的以树立民众对民主政治的信心为中心考量的问题。 1.上面第二节第二个例子告诉我们,如果制定宪法的人和欲实施民主宪政的当政者没有信誉缺少民众对他们的信任,那么民众将对新的宪政便没有信心。中共就是一个没有信誉的专制政党。现在中国大陆的人民代表大会必须议会化才可能有信誉。“人大”议会化至少包括两方面内容,一是“人大”真正获得立法和监督的公正性和独立性;二是人民代表的产生逐步改变官方控制的局面。这两个方面互为因果,互相促进。中国“人大”的议会化是各方所期待的中国和平演变的最重要的起始点,也可能是代价最小的途径。它也会渐进地为未来实行完全的民主宪政准备有信誉的各方代表和社会心理基础。所以我在一九九三年提出,要开展游说中国大陆“国会”的工作,促进中国大陆“人大”的议会化是民主运动的重点之一⑽。中国大陆的各级人民代表大会将于一九九八年换届,致力于推动中国大陆民主化的人们应该抓住这个时机,从各个方面做积极准备,届时尽可能多地推出自由竞选人,踏出民主化的关键一步。 2.有一些人由于相信中国文化里鲜有民主的元素和中国人没有民主的传统而对民主政治在中国的运行缺乏信心,换句话说,怀疑中国人没有能力搞民主。为数不少的知识分子,包括追求民主化的一些知识分子,也持这种观点。本文无意参加关于中国文化的争论。但是我们认为他们至少夸大了民主政治运作的难度,将其神秘化,为民主化徒增困扰。完整的民主政治需要相当程度的知识技巧和经验才能操作的好,但最基本的民主要求和最简单的民主操作能力基本上是本能的。换句话说,不是会不会做的问题而是让不让做的问题。台湾的中国人在台湾创造民主政治奇迹的历史充分说明了这一点。事实上,中国人早在太平天国时期就有了民主选举的实践。“在农村公社与军队组织之中实行了民众选举制度,许多军官和乡官都是由农民共同选举的。”⑾ 在军阀割据时代的许多省份,已经成功地实施了村长、乡长的自由选举,有些省份甚至实施了县自治和县长的自由选举。在国共两党内战的时候,中共在其解放区也实行过村长的自由选举。当时,大部分的农民不会写甚至不认识候选人的名字,但是他们通过把黄豆放在他们喜欢的候选人背后的碗里的方式公平地进行选举。虽然这些操作都是初级的,但是它完全体现了民主的本义。从最简单的操作开始,逐步升级,渐入佳境,信心不断增强,高级的民主也便操作起来了。因此,追求民主的知识分子应该把民主通俗化而不是神秘化。通俗化有助于增强信心,神秘化只会增多怀疑。 3.虽然一种社会制度无法象物理工程那样,其正确性(有效性)完全可以在试验室里得到证明而取信于众,但是,前人的实践在相当的程度上可以有类似的功效。在中国大陆经济改革初期,邓小平为了树立老百姓对其经济改革的信心,在深圳建立了经济特区,实际上就是经济改革试验区。可以想见,倘若在中国大陆能建立一个民主政治特区,那么它一定能够在树立大陆民众对民主政治的信心方面起到良好的功效。这应该是我们渴望和努力争取的。事实上,中国人民(注意,不是中共)已有现成的民主政治特区--台湾和香港。台湾和香港的中国人所创造的民主政治成果和它对人民全面福祉的正面影响必定给大陆人民实行民主政治带来非常强的信心。所以,致力于推动中国大陆民主化的人们,一定要关心台湾和香港的民主前途,在大陆传播其民主经验,并为其建立更稳固更完善的民主宪政做贡献。 4.由于中共专制的高压,目前任何少数民族的独立运动都不可能成形,台湾岛内的独立势力也不可能走的太远。而所有这些问题都很可能在民主转型和新兴民主时期爆发出来,陷民主政府于进退维谷的境地。如若民主政府与专制政府一样采取暴力的手段进行压制,这不仅与民主人权的理想背道而驰,而且使社会上的各种政治力量怀疑政府实行民主的诚意,纷纷采取极端的、非民主的政治途径进行政争,民主的命运将再次受挫。如若民主政府任其发展,国家将呈分裂之势,民众将会对民主政治失去信心。因为尚未尝到民主的甜头就经历了国家的分裂,为独裁的回潮提供了社会心理条件。一旦独裁复辟,大家都将受损。因此,各民族追求民主自由的力量需要清醒地认识到,首先在中国建立一个稳定的健康的成熟的民主制度是符合大家的最大共同利益的。大家从现在就需要接触、沟通、理解、建立互信、合作、结合,首先结束中共的一党专制,并用最高的理性和政治智慧渡过危机四伏的民主转型和新兴民主期,在此期间不谈独立的问题,避免陷于上面所谈的困境,树立民众对民主政治的信心,在中国确立民主宪政。也许等到那个时候,民族独立等问题就自然合理地解决了。 五.结语 梁启超在近一百年前曾说:“殊不知今日世界之竞争,不在国家而在国民;除恶习,布新宪,致富强者,其机恒发自下而非发自上,而求其此机何以能发,则必有一二先觉大力者,从而导其辕鼓其锋,风气既成,然后因而用之。”⑿梁任公强调了国民,强调了自下而上,强调了一二先觉大力者。今日之中国先觉大力者何止一二,愿他们“开门造车”,为民主宪政导辕鼓锋,树立民众对民主政治的信心,“风气既成,然后因而用之。” 索引 (1)M.Woodford,Self-Fulfilling Expectations and Fluctuations in
Aggregate Demand”,in G.Mankiw and D.Romer eds,New
Keynesian Economics,Vol.1,The MIT Press,1991 (2)曼切斯特(广州外语学院译),《光荣与梦想,1932--1972年美国实录》,第一册,商务印书馆,1988年 (3)同上 (4)平心,《中国民主宪政运动史》,进化书局刊行,中华民国三十五年六月 (5)J.Fearon,“Ethnic War as a Commitment
Problem.”Unpublished MS, University of Chicago. (6)D.Horowitz, Ethnic Groups in Conflict, University of California
Press,1985 (7)洪茂雄,<威玛宪法制定过程与影响>,《历史月刊》第三十一期,1990年 (8)J.Linz,“Presidential or Parliamentary
Democracy: Does It Make a Difference?”in J.Linz and
A.Valenzuela eds.,The Failure of Presidential Democracy, The John Hopkins University
Press,1994 (9) 严家其,《联邦制构想》,明报出版社,1992年 (10)杨建利,汪小风,<让橡皮图章变硬>,《中国之春》,一九九四年第四期 (11)平心,同上。 (12)梁启超,《饮冰室合集》,上海中华书局印行
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